2011年11月29日:南财快评:居民阶梯电价究竟应该怎么改?

近日,国家发改委在答复网民关于“建议完善居民阶梯电价制度,鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”的留言时提到,“长期以来我国试行较低的居民用电价格,居民电价较大幅度低于供电成本,是因为工商用户承担了相应的交叉补贴2011年11月29日。与国际上其他国家相比,我国居民电价偏低,工商业电价偏高”,并透露“按照进一步深化电价市场化改革要求,下一步要完善居民阶梯电价制度,逐步缓解电价交叉补贴,使电力价格更好地反映供电成本,还原电力的商品属性,形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。” 该答复与国家发展改革委5月25日出台的《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》中提到的在“十四五”期间实现“能源资源价格形成机制的进一步完善”的目标是一致的。

2011年11月29日:南财快评:居民阶梯电价究竟应该怎么改?

2011年11月29日,国家发改委下发了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》(以下简称《指导意见》),要求各地价格主管部门要按照《指导意见》要求,制定居民阶梯电价具体实施方案。2012年7月开始,各省依电价方案正式推行居民阶梯电价,引导居民合理用电。自此,我国居民电价收取进入了“阶梯电价”。

“阶梯电价”制度并不是我国首创。美国阶梯电价制度始于上世纪70年代,各州目前在阶梯电价的基础上实行季节性差异定价,夏季定价高冬季定价低,以引导居民减少夏季高峰期用电;日本阶梯电价制度以推进节能为出发点,结合阶梯电价、峰谷电价、季节电价和两部制定价四种定价方式,只在白天实行阶梯电价,夜晚统一执行夜间电价;韩国阶梯电价制度设定六个档位,区分低压用户与高压用户,以每档100千瓦时递增,分别收取递增的电量电价和容量电价。相比之下,我国大多数省份只实行阶梯电价制度,如何在多元目标下丰富、改进我国阶梯电价制度将是下一步改革重点。

2015年3月15日,中共中央、国务院发布了电力体制改革纲领性文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见 (中发〔2015〕9号)文》,开启了我国新一轮的电力体制改革,其主要目标在于还原电力商品属性,充分发挥市场在资源配置方面的有效作用,使电力价格可以反映真实的供电成本,实现社会福利的最大化。可以说,我国现在进行的电力体制改革,其核心是“发现电力商品价值”的改革,而我国居民电价设定不合理在能源行业及学界已经是长期的共识。“十四五”期间,我国电力体制改革已进入深水区,反应真实用电成本的电力价值发现机制需要进一步完善和落实,而居民电价改革将是其中的重要环节。

那何为合理的电力价格形成机制呢?基于经济学“反弹性定价原则”, 应该对电力需求弹性高的经济主体征收低的电价,反之亦然,即通过“拉姆齐电价”机制实现资源的最优配置,进而实现社会福利最大化。电力需求弹性高意味着,当电价上涨时,经济主体有更高的意愿停止用电,即其“用电”的收益低于“停电”对其带来的损失,从经济效率角度来说,应该对其收取更低的电价。工商业用户的需求价格弹性普遍高于居民用户,但我国工商业电价高于居民电价,居民电价与工商业电价明显倒挂,电力产品的价格严重偏离其价值,并产生了多方面的效率损失。

第一,居民电价过低使得居民节约意识不足,在现行的阶梯电价制度下,大部分居民用电量都处于“第一档位”,仍处于扭曲的资源配置水平。根据IEA统计数据显示,在10个重点国家中,我国2018年居民用电价格排名第九,比墨西哥高0.02美元/度,比德国低0.26美元/度。过低的居民用电价格使得我国居民用电量快速上升,从2011年的5620亿千瓦时上升到2019年的10250亿千瓦时,占全社会用电量比例从11.96%上升到14.19%。

第二,在我国居民用电价格低下的背后,是工商业用电价格居高不下,在电网收支约束下形成了工商业补居民的交叉补贴问题。一般来说,工商业用电的电压水平较高、负荷率高,所以向工商业用户供电的成本较低,理应收取更低的电价。然而,我国的情况恰好相反,交叉补贴扭曲了电价,使电价不能反映真实供电成本,从而使电力市场价格失去指导电力资源优化配置的信号作用,这也不利于电力市场建设的进一步推进以及营商环境的改善。而企业最终将以“加价”的形式把其所负担的交叉补贴部分或全部转嫁给最终消费者,从而进一步降低了消费者的福利。

2020年,突如其来的疫情席卷全球,得益于政府高效的管控措施和人民群众的高度配合。我国作为2020年全球唯一一个保持经济正增长的主要经济体,创造了“中国奇迹”。但也正因如此,我国在外贸领域承担了更加重要的世界责任。但由于我国目前不完善的电价机制,导致许多省份,特别是外贸型省份,出现了大量的电力缺口,而不得不采取限电等非经济手段调节电力供需,造成了经济福利的损失,并最终由全社会共同承担。

当然,以上讨论全部基于如何设定更有效的电力价格机制的视角。在社会规则的制定中,我们应该兼顾“效率”与“公平”。对于一些低收入群体,过高的电价无疑会加重其生活的负担。对此,我们可以采取定向补贴的方式来实现“效率”与“公平”的权衡。根据福利经济学第二定理,但采取定向定量补贴的方式进行二次分配,补贴后的市场仍能实现社会福利的最大化。

(郑㼆系中国人民大学应用经济学院助理教授,孙傲系中国人民大学应用经济学院博士生)

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